畜禽養(yǎng)殖污染治理從哪破題？
[ 來源： 時間：2015/7/13 閱讀：522次 ]
隨著人們生活水平不斷提高，畜禽產(chǎn)品的需求量也逐年增加。畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展在保障城鄉(xiāng)畜禽產(chǎn)品供應、促進農(nóng)民增收、活躍農(nóng)村經(jīng)濟方面發(fā)揮了重要作用。
然而，隨之而來的污染物排放量也大幅增加。根據(jù)環(huán)境保護部2013年度主要污染物總量減排核查核算結果，全國2013年畜禽養(yǎng)殖業(yè)的化學需氧量、氨氮排放量分別達到1071.94萬噸和60.48萬噸，占全國排放總量的比例分別為45.56％和24.62％，畜禽養(yǎng)殖已經(jīng)成為環(huán)境污染特別是水環(huán)境污染的重要來源。
2012年11月14日，環(huán)境保護部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定發(fā)布了《全國畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。2013年11月11日，國務院公布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》），自2014年1月1日起施行。這些法律及規(guī)劃的發(fā)布和實施，必將對畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展起到積極的作用。
然而，盡管已有法律和政策框架保障，但做好畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作仍然困難重重。
一是各部門協(xié)作治理的工作機制尚未形成。雖然《條例》已經(jīng)對各部門職能職責進行了明確，但由于尚未明確考核的方式和手段，對相關部門難以起到有效的激勵、約束作用，造成部分地區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染治理的責任仍然全部或大部分落到環(huán)保部門頭上，出現(xiàn)環(huán)保部門唱獨角戲的局面。
例如，《規(guī)劃》中設定的目標是，到2015年，全國畜禽養(yǎng)殖污染狀況基本摸清。這個目標的實現(xiàn)必須依靠農(nóng)牧部門的支持和配合。然而截至目前，仍有大部分省份的畜禽養(yǎng)殖污染狀況不清楚，現(xiàn)場檢查中也經(jīng)常出現(xiàn)養(yǎng)殖場實際養(yǎng)殖數(shù)量與農(nóng)牧部門提供數(shù)據(jù)存在較大差距的情況。
二是已建成污染治理設施運行保障措施匱乏。近年來，國家通過實施中央環(huán)保專項資金項目、中央農(nóng)村環(huán)保專項資金項目等多項政策措施，有效促進了畜禽養(yǎng)殖污染治理設施建設。然而，有效的運行保障措施卻明顯匱乏，很多已經(jīng)建成的治理設施無法長期維持正常運行甚至不運行。
比如大部分未進入種養(yǎng)結合產(chǎn)業(yè)鏈的中小型有機肥廠長期虧損，無法正常運轉。筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，雖然對有機肥的生產(chǎn)、銷售和使用執(zhí)行了免增值稅及其他的補貼政策，但是由于有機肥的價格明顯高于化肥的價格，且使用起來比化肥費力、肥效慢，種植戶更傾向于選擇化肥。
再比如，北方地區(qū)的沼氣綜合利用工程由于管理不規(guī)范、氣量不穩(wěn)定、設施保溫困難、存在安全隱患等問題，直接放空沼氣或直接燃燒現(xiàn)象普遍存在，冬季基本處于停運狀態(tài)。
三是政策制定過程中未充分考慮地區(qū)差異。我國幅員遼闊，各地在自然氣候條件、經(jīng)濟發(fā)展狀況、養(yǎng)殖規(guī)模等方面都有較大的差別。然而目前的政策制定、任務布置和資金支持上基本屬于“一刀切”，未充分考慮地區(qū)差異，導致各地在開展畜禽養(yǎng)殖污染治理工作過程中感受到的考核壓力、財政負擔均有不同，同樣的付出產(chǎn)生的污染治理效果也完全不同。
例如對比黑龍江省和浙江省。黑龍江省冬季嚴寒且冰封期較長，地勢較為平坦且耕地面積大。經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，2013年全省財政收入為1277.4億元。畜禽養(yǎng)殖規(guī)模大污染物排放量多，2013年排放化學需氧量103.51萬噸。而地處江南地區(qū)的浙江省則溫暖潮濕，地勢以山地和丘陵為主，水網(wǎng)縱橫，耕地面積小。經(jīng)濟發(fā)展較快，2013年全省財政收入為3796.92億元，為黑龍江省的3倍。畜禽養(yǎng)殖規(guī)模小，污染物排放量少，2013年排放化學需氧量17.39萬噸，不到黑龍江省排放量的1/5。雖然兩省在各方面均有較大的差異，但國家在對兩省畜禽養(yǎng)殖場污染治理設施建成比例和污染物排放總量削減比例設定、污染治理工藝推薦，以及資金補助上卻未體現(xiàn)出明顯區(qū)別。
四是監(jiān)管和執(zhí)法能力嚴重不足。一直以來，環(huán)保部門主要將工作精力放在對城市工業(yè)企業(yè)監(jiān)管上，對規(guī)?；B(yǎng)殖的企業(yè)管理機制剛剛理順。面對數(shù)量大、分布廣的畜禽養(yǎng)殖戶，環(huán)保部門在執(zhí)法監(jiān)管過程中面臨執(zhí)法人員不足、畜禽養(yǎng)殖底數(shù)不清、監(jiān)管和執(zhí)法設備匱乏、交通條件不便利、對養(yǎng)殖戶無約束性措施等實際困難。
以黑龍江省富裕縣為例，轄區(qū)面積為4026平方公里，2013年環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，此縣有規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場83個，養(yǎng)殖專業(yè)戶230多戶，分別處于10個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而富?？h環(huán)保局局機關加環(huán)境監(jiān)察大隊人員共12人，且以工業(yè)企業(yè)管理為主，針對畜禽養(yǎng)殖管理的人員只有1人且兼管其他工作，對畜禽養(yǎng)殖場監(jiān)管和執(zhí)法難度非常大，管理效果不佳。
此外，畜禽養(yǎng)殖戶普遍環(huán)境意識淡薄，養(yǎng)殖技術落后。雖然大部分地區(qū)規(guī)模化養(yǎng)殖比例已經(jīng)達到或超過50%，但其中大部分規(guī)?；B(yǎng)殖場和其他養(yǎng)殖專業(yè)戶的養(yǎng)殖技術水平及管理水平仍比較落后。此外，很多畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖戶環(huán)境意識淡薄、污染治理意愿較低，這也在很大程度上制約了畜禽養(yǎng)殖污染的有效治理。
針對畜禽養(yǎng)殖污染面臨的現(xiàn)實問題，筆者認為，必須進一步完善頂層設計，按照地區(qū)差異性進行政策調(diào)整，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法機制。唯有如此，才能真正解決畜禽養(yǎng)殖污染問題，促進畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展。
首先，建立各部門協(xié)作治理機制。各級政府部門應在《條例》中提出的責任分工框架下，進一步落實責任，建立健全各部門協(xié)作治理機制。
農(nóng)牧部門作為畜禽養(yǎng)殖的主管部門，理應在畜禽養(yǎng)殖污染治理中作為責任主體，積極同環(huán)保部門進行協(xié)作，發(fā)揮其管理和技術的優(yōu)勢，在畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和污染治理并重。而環(huán)境保護部門應擔負起對畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理責任，協(xié)調(diào)各級政府和循環(huán)經(jīng)濟綜合管理部門、財政、稅務及其他各相關部門，共同制定和完善配套的環(huán)境經(jīng)濟政策，健全畜禽養(yǎng)殖污染治理工作考核機制，加強監(jiān)督管理。
其次，建立畜禽養(yǎng)殖污染治理長效機制。各級政府需在推進污染治理設施建設的同時，建立和完善畜禽養(yǎng)殖污染治理的長效機制，保障污染治理設施正常運轉，確保污染得到有效治理。
比如可建立農(nóng)牧和環(huán)保部門聯(lián)合對規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖行業(yè)開展環(huán)保核查的機制，減少或取消對污染治理設施不完善或未穩(wěn)定運行養(yǎng)殖場的養(yǎng)殖補貼支持，加大對污染治理設施完善、穩(wěn)定運行養(yǎng)殖場的補貼力度，提高養(yǎng)殖場認真運行污染治理設施的積極性。
再比如，在對有機肥進行免稅和補貼的同時，可加強對有機肥施肥產(chǎn)品的認證管理，有序推進有機農(nóng)產(chǎn)品的推廣，提高公眾對有機食品的認知度，調(diào)動農(nóng)民種植有機食品的積極性。組織開發(fā)相關技術，提高有機肥施肥的便利性，促進增加有機肥的利用量，保證有機肥廠的正常運行。加大對正在建立和已建立有機產(chǎn)品及飼料種植、育雛、養(yǎng)殖、肉產(chǎn)品銷售、肥料生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的大型和特大型規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖企業(yè)的培育和政策支持力度，以規(guī)模效應攤薄污染治理成本。同時，通過產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部環(huán)節(jié)消納污染物，化廢物為資源。
第三，深入調(diào)研，因地制宜開展畜禽養(yǎng)殖污染治理。深入的調(diào)研工作是科學制定相關政策的基礎，各地區(qū)地域特點、經(jīng)濟發(fā)展狀況、畜禽養(yǎng)殖規(guī)模都有顯著的區(qū)別，國家應組織各地對本地區(qū)進行深入的摸底調(diào)查，在和地方進行充分溝通的基礎上，科學設定污染治理任務目標，推薦適合當?shù)氐墓に?，結合地域特點制定更加明確、細化的引導性政策。
例如黑龍江省和浙江省，黑龍江省可采用集中收集、儲存，科學還田利用的畜禽糞尿治理工藝。而浙江省可采用將畜禽糞便加工生產(chǎn)成有機肥或者發(fā)酵生產(chǎn)沼氣，對污水進行深度處理達標排放的處理方式。
第四，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式方法。由于畜禽養(yǎng)殖行業(yè)和其他工業(yè)企業(yè)有著巨大的差別，如何有效地進行日常監(jiān)管和執(zhí)法，必須集思廣益，進行機制上的創(chuàng)新。要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所的建立，增加環(huán)保工作人員編制數(shù)量，增強對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的監(jiān)管和執(zhí)法能力；開展畜禽養(yǎng)殖環(huán)境狀況基礎信息調(diào)查，建立畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，夯實監(jiān)督執(zhí)法基礎。
例如遼寧省在全國率先開展了畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境狀況調(diào)查工作，依托調(diào)查工作建立畜禽養(yǎng)殖行業(yè)及廢棄物處置情況備案制度，并建設了全省畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境狀況電子地理信息系統(tǒng)。同時，整合在線監(jiān)控系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、日常監(jiān)察和監(jiān)測數(shù)據(jù)，并借助移動執(zhí)法系統(tǒng)等手段，全方位強化對畜禽養(yǎng)殖企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管。此外，還建立了農(nóng)牧部門和環(huán)保部門聯(lián)合執(zhí)法機制，對規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場開展環(huán)保核查，并將核查結果與政策性補貼相掛鉤，提高違法成本，增強執(zhí)法威懾力。
